Постатейный комментарий к закону об охране окружающей среды

Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) (под ред. д-ра юрид. наук Анисимова А.П. ). — «Деловой двор», 2010 г.

Документ отсутствует в свободном доступе.
Вы можете заказать текст документа и получить его прямо сейчас.

Если вы являетесь пользователем системы ГАРАНТ, то Вы можете открыть этот документ прямо сейчас, или запросить его через Горячую линию в системе.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) (под ред. д-ра юрид. наук Анисимова А.П.). — М.: «Деловой двор», 2010.

Книга содержит научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», подготовленный с учетом последних изменений в законодательстве.

Авторы — представители различных научных школ, а также юристы-практики, работающие в сфере государственного и муниципального управления в области охраны окружающей среды, — исходили из необходимости разъяснения практических вопросов охраны окружающей среды, возникающих у физических и юридических лиц в повседневной жизни и деятельности.

С учетом собственного опыта юридической деятельности, а также на основе анализа материалов судебной практики предлагаются возможные пути решения проблем в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В комментарии показано значение законодательства субъектов РФ и нормотворчества муниципальных образований в решении данных проблем.

Работа ориентирована на широкий круг читателей, в том числе государственных и муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, граждан — всех тех, кому не безразличны вопросы охраны окружающей среды и обеспечения конституционного права граждан на ее благоприятное качество.

Абанина Елена Николаевна — доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук, доцент — глава 4, 7 (ст. 46, 55);

Анисимов Алексей Павлович — ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук — глава 1 (ст. 1, 3) 3, 6, 7 (ст. 34-39, 43, 44, 49, 53), 8, 11 (ст. 68, 69), 12, 13;

Кодолова Алена Владимировна — научный сотрудник Удмуртского филиала Института философии и права Уральского отделения РАН, кандидат юридических наук — глава 1 (ст. 2, 4), 7 (ст. 45, 47, 50-52, 56), 10, 11 (ст. 64-67), 14, 15;

Мытарева Лариса Васильевна — специалист 1 категории Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области — глава 2, 5;

Чикильдина Анна Юрьевна — преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института — глава 7 (ст. 40-42), 9, 16.

1. Нормативные правовые акты

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья, четвертая);

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.;

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.;

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.;

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г.;

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.;

УК РФ — Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г.;

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.;

ГрадК РФ — Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.;

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.;

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации;

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Закон о недрах — Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах»:

Закон о животном мире — Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»;

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

Закон об охране атмосферного воздуха — Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха»;

Закон о специальных экологических программах — Федеральный закон от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»;

Закон об экологической экспертизе — Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»;

Закон о континентальном шельфе — Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»;

Закон об охране озера Байкал — Федеральный закон от 1 мая 1999 г. «Об охране озера Байкал»;

Закон об электроэнергетике — Федеральный закон от 26 марта 2003 г. «Об электроэнергетике»;

Закон об исключительной экономической зоне — Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»;

Закон о природных лечебных ресурсах — Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

Закон о техническом регулировании — Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»;

Закон об ООПТ — Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»;

Закон об атомной энергии — Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»;

Закон о радиационной безопасности — Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения»;

Закон о пестицидах и агрохимикатах — Федеральный закон от 19 июля 1997 г. «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»;

Закон о безопасности гидротехнических сооружений — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»;

Закон о промышленной безопасности — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

Закон о газоснабжении — Федеральный закон от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации»;

Закон об отходах — Федеральный закон от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления»;

Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Закон о мелиорации земель — Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель»;

Закон о СРП — Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции»;

Закон об уничтожении химического оружия — Федеральный закон от 2 мая 1997 г. «Об уничтожении химического оружия»;

Закон о гидрометеорологической службе — Федеральный закон от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе»;

Закон о культурном наследии — Федеральный закон от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

2. Государственные органы

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;

ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации;

Минздрав России — Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

МПР России — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

МЧС РФ — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Приводится в полном соответствии с печатным первоисточником.

При написании данного комментария использованы нормативные акты по состоянию на 1 декабря 2009 г.

base.garant.ru

«Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. n 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) (Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И.) («Юстицинформ», 2009)

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 10 ЯНВАРЯ 2002 Г.
N 7-ФЗ «ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ»
(Постатейный)
С.А. БОГОЛЮБОВ, Н.И. ХЛУДЕНЕВА
Боголюбов Сергей Александрович
Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, член президиума экспертного совета при Комитете по природопользованию, природным ресурсам и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — предисловие, преамбула, гл. I, III, VIII, IX, XIII — XVI.
Хлуденева Наталья Игоревна
Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — гл. II, IV — VII, X — XII.
Предисловие
Более семи лет действует Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., заменивший собой Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.
Отшумели первые положительные и отрицательные отклики на принятие Федерального закона от 10 января 2002 г., споры по поводу его новых предписаний, накапливается некоторая судебная, арбитражная и административная практика его реализации, внесены на протяжении этого времени десятки изменений и дополнений в его текст, принята масса постановлений Правительства РФ, приказов Министерства природных ресурсов и экологии РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, других подзаконных нормативных правовых актов, направленных на исполнение Закона.
Названный Закон стал головным, базовым в системе российского экологического законодательства, потребовал приведения в соответствие с ним иных законов и прочих нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, обусловил определенный период времени для осмысления его положений и уяснения их в комплексе с положениями иных актов законодательства.
Немаловажной теоретической и практической проблемой стало разграничение и объединение в экологическом законодательстве природоохранных и природоресурсных вопросов.
Запросы правоприменителей предполагают целесообразность и, наконец, необходимость профессионального квалифицированного научно-практического постатейного разъяснения и толкования Федерального закона от 10 января 2002 г., т.е. его надлежащего правового комментирования, которое и предлагается в настоящем издании.
Основу Комментария составляют положения Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу, прямое действие и применяемой на всей территории РФ. В ее статьях 9, 36, 42, 58 и др. предусматриваются экологические права и обязанности граждан, иные исходные начала охраны окружающей среды в РФ.
Даются также извлечения из федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов, развивающих и конкретизирующих предписания Федерального закона от 10 января 2002 г., ссылки на них и на места их опубликования. Упоминаются правовые нормы и акты административного, муниципального, гражданского, уголовного, финансового и других отраслей российского права и законодательства, с помощью которых можно лучше понять и применить предписания комментируемого Закона. Этим обеспечивается практический характер издания.
Приводятся и авторские разработки, почерпнутые из профессиональной законопроектной деятельности, из выступлений на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и в ее Комитетах по экологии и по природным ресурсам и природопользованию, из лекций в высших юридических учебных заведениях и на семинарах повышения квалификации специалистов в области правовой охраны окружающей среды.
В Комментарии называется теоретическая и прикладная литература по вопросам российского законодательства об охране окружающей среды для того, чтобы читатели могли увидеть ход обсуждения, реализации и преодоления трудностей применения указанного Закона, а при желании — воспользоваться ею для углубления своих эколого-правовых знаний и представлений.
Литературные источники относятся в основном к XXI в. и почерпнуты из известных журналов «Экологическое право» (МГУ, гл. ред. А.К. Голиченков), «Государство и право», «Законность», Журнала российского права, регулярных выпусков «На пути к устойчивому развитию России», издаваемого Центром экологической политики России (А.В. Яблоков, В.М. Захаров), и «Актуальные проблемы правопорядка», издаваемого Юридическим институтом Московского государственного университета путей сообщения (Н.А. Духно), «Аграрное и земельное право» (гл. ред. А.И. Бобылев) и др.
Там, где законодательного и иного правового материала, отражающего регулирование охраны окружающей среды, оказывалось недостаточно для комментирования Закона, привлекались диссертационные исследования и сборник материалов научно-практических конференций «Экологическое право России» , что способствовало повышению научного уровня Комментария.
———————————
Экологическое право России: Сб. мат-лов научно-практ. конф. Юбилейный вып., 1995 — 2004 гг. В 3 т. / Под ред. декана юрид. ф-та МГУ им. М.В. Ломоносова А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004.
В редких случаях читатель отсылается к более ранним работам XX в., которые в свое время служили вехами законопроектной и правоприменительной деятельности в области экологии, а сейчас являются необходимыми для более глубокого понимания и уяснения эколого-правовых проблем и путей их решения.
Сравнительный анализ норм различных законов и элементов механизма эколого-правовой системы, современных и прежних источников соответствующей литературы позволяет лучше понять замысел законодателя и обеспечить законность и экологический правопорядок в российском обществе и государстве.
Авторы стремились уходить от критики положений комментируемого и иных законов, хотя они порой и заслуживают этого. Однако цели Комментария не расшатывание правовых воззрений и представлений читателей, а способствование надлежащему правопониманию, воспитанию правовой культуры, уважения к закону, преодоление коллизий и пробелов в праве.
10 января 2002 года N 7-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ,
от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 09.05.2005 N 45-ФЗ,
от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,
от 05.02.2007 N 13-ФЗ, от 26.06.2007 N 118-ФЗ,
от 24.06.2008 N 93-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Многие федеральные законы содержат преамбулу, обладающую правовой, философской и иной нагрузкой, на которую возлагается не только разъяснение, введение к содержанию закона, но и определенные юридические последствия, порождающие права и обязанности, т.е. правоотношения. Во второй и третьей частях преамбулы комментируемого Закона определяются предмет и пределы осуществляемого им регулирования. В первой части излагаются требования Конституции РФ, обладающей высшей силой на территории РФ, заслуживающие более подробного рассмотрения и комментирования.
В статье 36 Конституции РФ предусматривается:
1) граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю;
2) владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;
3) условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Толкование данной статьи осуществляется в контексте с содержанием ч. 2 ст. 8 Конституции РФ о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, ч. 2 ст. 9 Конституции о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, ст. 30 Конституции о праве каждого на объединение, свобода деятельности которых гарантируется, и ч. 1 ст. 35 Конституции об охране права частной собственности законом.
Выделение земли и ее определяющее значение для охраны окружающей среды обусловливаются тем, что она используется не только как основное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, но и является пространственным базисом для подавляющего количества видов деятельности человека, для расположения под и на ней всех других природных ресурсов — недр, вод, лесов, животного и растительного мира.
Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности п. 1 и абз. 2 п. 3 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю — это прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Земля рассматривается Конституцией РФ как объект права частной собственности (ст. 35 и 36) и как товар (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 74).
Одной из основных проблем применения Федерального закона «Об охране окружающей среды» является разграничение действия публичных и частноправовых, гражданских требований, природоохранного и гражданского законодательства РФ.
В соответствии с указанным Определением КС РФ Конституция 1993 г. исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства. Обсуждаемый Указ определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений. Вариант этого разграничения в сфере регулирования земельных правоотношений закреплен в соответствии со ст. 71 (п. «о») Конституции РФ в ГК РФ, а также в иных федеральных законах.
В соответствии с Определением КС РФ от 6 июля 2001 г. N 151-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Думы Приморского края о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации» согласно ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» водные биологические ресурсы внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ относятся к объектам животного мира как предмета регулирования данного Федерального закона.
Его статья 4 предусматривает, что отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы этим Федеральным законом. В ГК РФ урегулированы вопросы заключения договора на торгах, организации и проведения торгов. Заключение сделки купли-продажи имущественных прав на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и определение покупателя происходит в результате аукционных торгов, что предусмотрено в ст. 447 — 449 ГК РФ.
Положения ч. 2 ст. 8, ст. 9 и ч. 2 ст. 36 Конституции РФ конкретизируются в ч. 3 ст. 129, ч. 3 ст. 209, ст. 212 — 215 ГК РФ. Государственная собственность в виде федеральной и субъектов Федерации на землю, воды, леса, животный мир остается преобладающей, а на недра — исключительной, что обусловливает распространение требований ч. 2 ст. 36 Конституции РФ не только на собственников-граждан, но и на публичных собственников природных ресурсов.
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со ст. 9, 11 (ч. 3), 36, 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) и 76 Конституции РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.
Справедливо отмечено в Мнении судьи КС РФ В.О. Лучина по этому делу, что основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, п. «о») относится к ведению РФ. Республика Алтай (добавим — как и другие субъекты РФ) не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа РФ; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией РФ (ст. 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.
Часть 2 ст. 36 Конституции РФ распространяется на все природные ресурсы — землю, недра, воды, леса, животный мир.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации (хотя этот ЛК РФ и признан 4 декабря 2006 г. утратившим силу) сформулирован публичный характер лесного фонда ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов.
Этот принцип экологического и общественного значения лесов сохранен в ст. 1 «Основные принципы лесного законодательства», ст. 5 «Понятие леса», ст. 11 «Пребывание граждан в лесах» и др. Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. .
———————————
См.: Залесский В.В., Чубуков Г.В. и др. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2007; Мазуров А.В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». М.: Частное право, 2007; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2008.
Соблюдение

www.lawmix.ru

«Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» (постатейный) (под ред. С.А. Боголюбова) («ИНФРА-М-НОРМА», 1996)

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ
К ЗАКОНУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
«ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ»
Руководитель авторского коллектива
и ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
С.А. БОГОЛЮБОВ
Авторы комментария
Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор — раздел I, ст. 5 — 10, разделы II, V, VIII, XIII;
Емельянова В.Г., кандидат юридических наук — разделы IV, IX;
Жариков Ю.Г., доктор юридических наук, профессор — разделы X, XI, XII;
Панкратов И.Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России — преамбула, раздел I ст. 1 — 4, разделы III, VI, VII, XIV, XV.
ПРЕДИСЛОВИЕ К КОММЕНТАРИЮ
Впервые Закон об охране окружающей среды, действующий с марта 1992 года, был постатейно прокомментирован уже в начале 1993 года группой ученых во главе с ныне покойным В.В. Петровым. Этот труд (изд. «Республика») по понятным причинам занялся трактовкой терминов, объяснением взаимосвязи экологически значимых категорий, что ввиду сложности и относительной новизны темы было весьма актуальным.
Четырехлетняя правоприменительная практика в условиях хозяйственной и общественно — политической реформы страны обнаружила, наряду с позитивными результатами, некоторые пробелы как в самом Законе, так и в механизме его реализации. Принятые в этот период законодательные и иные нормативные акты в сфере охраны природы важны, но проблему до конца не решают — Закон нуждается в изменениях и дополнениях, подготовка которых сейчас ведется. Таков круг вопросов, рассмотренных в предлагаемом Комментарии; ряд его фрагментов содержит попытку восполнить упомянутые пробелы присущими науке способами.
Заметим, что Комментарий выстроен не по статьям, а по разделам Закона и затрагивает в основном институты экологического права, на которых грядущие коррективы (изменения, дополнения) сказаться не могут. Равно как и не может повлиять конъюнктура на стабильность законоположений, оправдавших себя на практике.
Комментируя первый раздел «Общие положения», авторы исходят из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области экологии и о предметах совместного ведения в этой области. Федеральное законодательство призвано обеспечить надлежащий порядок природопользования и охраны окружающей среды. На основе его базовых положений и принципов субъектам Федерации предстоит развивать законодательство по предметам своего ведения, конкретизируя и детализируя федеральные акты в целях их оптимальной реализации на местах. Такой подход учитывает общие закономерности функционирования природных систем экологического пространства России, необходимость единства правовых требований и объединенных усилий по организации ресурсопользования и охраны природы.
Неупорядоченная либо хищническая эксплуатация ресурсов в одном регионе России неизбежно отражается на экологическом состоянии не только соседей, но и всего государства и сопредельных стран. Любые попытки ограничить контроль экологической ситуации отдельно взятыми регионами нерезультативны. Поэтому реализация конституционных норм должна носить системный характер, а федеральные законы — содержать нормы прямого действия по организации государственного управления и контроля в области защиты окружающей среды, охраны особо ценных природных ресурсов, имеющих средообразующее, лечебное и стратегическое значение.
В 90-е годы было принято несколько «экологических» законов, главным из которых является комментируемый. Наряду с ним действуют Основы лесного законодательства Российской Федерации, Земельный кодекс РСФСР, Водный кодекс Российской Федерации, Законы «О недрах», «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране здоровья граждан», «О социальной защите граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы», «О радиационной безопасности населения» и др.

Помимо законодательных Федеральное Собрание обладает некоторыми организационными функциями в части применения и исполнения законов (парламентские слушания, депутатские запросы, приглашения в Государственную Думу и в Совет Федерации ответственных должностных лиц для объяснений).
Писать об этом здесь приходится прежде всего в связи с проблемой радиационной безопасности населения, Закон о которой неоднократно рассматривался в Государственной Думе и, наконец, в январе 1996 года подписан Президентом Российской Федерации. Однако этим вопрос закрывается не вполне. Известны трудности, связанные с чернобыльской катастрофой, челябинскими, томскими авариями, строительством завода для ядерных отходов под Красноярском, возвратом отработанного атомного сырья из-за рубежа. Менее известна история Тоцкого полигона в Оренбургской области, где в 1954 году была экспериментально взорвана атомная бомба с большей силой взрыва, чем в Хиросиме и Нагасаки. Под Тоцком пострадали не только 40 тыс. «атомных» солдат, из которых сейчас живы лишь около одной тысячи. Пострадало и гражданское население — местные жители уже через сутки вернулись в свои дома, не подозревая о последствиях.
Охрана окружающей среды требует настойчивости, терпения, смелости, идет ли речь о работе реакторов чернобыльского типа, или о строительстве высокоскоростной магистрали С.-Петербург — Москва, перерезающей национальные природные богатства северо — запада России и не получившей положительного заключения государственной экологической экспертизы, или об изъятии для «царской охоты» 19 га московского заповедника «Лосиный остров», или о строительстве нефтяного терминала, способного при аварии уничтожить курорты на юге России.
В целом экологическая обстановка остается тревожной, несмотря на падение производства и, соответственно, снижение вредных нагрузок на атмосферу, водный бассейн и почву. Десятки территорий вызывают серьезную озабоченность, а более сотни городов имеют превышение концентрации загрязняющих веществ в столь опасных размерах, что могут считаться зонами чрезвычайной экологической ситуации.
В этих обстоятельствах мы снова и снова обращаемся к праву. Идет подготовка новых законопроектов, вносятся изменения и дополнения в уже принятые. В Государственной Думе составлен план на ближайший год и на перспективу. К приоритетным относятся работы по развитию комментируемого Закона, законопроекты о питьевой воде, о внесении изменений и дополнений в законы России о санитарно — эпидемиологическом благополучии населения. В Комитете по экологии Государственной Думы идет работа над законопроектами об отходах, о безопасном уничтожении химического оружия, о лесах и других зеленых насаждениях в городах и иных населенных пунктах, о Байкале, о ликвидации последствий ядерных испытаний и т.д. Все это призвано устранить или сгладить такие дефекты правовой регламентации экологических отношений, как декларативность, недостаточность норм прямого действия, не всегда четкая разграниченность полномочий и ответственности органов управления по уровням, обязанностей и прав инициаторов хозяйственной деятельности, природоохранных учреждений, общественности, непроработанность правил их взаимодействия в интересах здоровья окружающей среды.
Тем не менее возможности Закона об охране окружающей среды и в нынешнем его виде далеко не исчерпаны, о чем убедительно говорит настоящий Комментарий.
Достойное отражение в нем получил разд. II Закона «Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду», воспринявший конституционные нормы о соответствующих правах, в том числе на достоверную информацию о состоянии среды, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции). Обоснованно приводятся характеристики общественных движений и объединений в области экологии и их резолюции, а также нормы об уличных мероприятиях.
Достаточно места отводится авторами нормированию качества природной среды, экологическим требованиям при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (разд. IV и VI), основному способу решения этой задачи — государственной экологической экспертизе, Закон о которой, включенный в ткань настоящего Комментария, исходит из следующих принципов:
обязательность проведения экологической экспертизы;
презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
независимость друг от друга различных видов государственных экспертиз;
гласность, участие общественности, учет общественного мнения при назначении, проведении и реализации заключения экологической экспертизы;
комплексность оценки воздействия и последствий намечаемой деятельности на экосистемы, учет требований экологической безопасности;
достоверность информации, используемой для проведения экологической экспертизы;
обеспечение научной обоснованности и объективности выводов экологической экспертизы;
завершенный механизм ответственности за невыполнение требований Закона об экологической экспертизе.
В данной сфере разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов, федеральных органов власти и органов местного самоуправления, федеральных и территориальных специально уполномоченных государственных органов, реализуются интересы граждан, населения, узаконивается и регламентируется общественная экологическая экспертиза. Все это должно дать обществу значительный экономический эффект (прежде всего — от сокращения затрат, которые приходится нести при ликвидации вредных для природы последствий хозяйственной или иной деятельности), не препятствовать, а вводить в цивилизованное русло научно — технический прогресс, остановить который невозможно.
К экспертизе примыкает другой способ, призванный за счет гласности и контроля существенно поднять уровень позитивного влияния общества (и государства) в области экологии — система ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду).
Авторы дают научное толкование проблем особо охраняемых природных территорий и объектов (разд. VIII и IX комментируемого Закона), предлагают и обосновывают подходы к объявлению регионов зонами чрезвычайной экологической ситуации, высказывают рекомендации по составлению соответствующих материалов, сопровождая их образцами уже принятых актов и документов по конкретным городам.
Много внимания уделяется механизмам обеспечения действия Закона — экономическому, организационному, контрольному, общественному. О последнем (система ОВОС) упомянуто выше. Механизмам контроля, разрешения споров и ответственности в области охраны окружающей среды посвящены комментарии к разд. X, XII и XIII Закона. Здесь не все урегулировано; в частности, компетенция многочисленных специально уполномоченных контрольных органов, практика административных взысканий, применение иных видов ответственности. С одной стороны, можно констатировать, что имеющиеся нормы применяются не в полную силу (см. приводимую статистику привлечения к административной и уголовной ответственности), с другой — необходимы новые законодательные меры, способные обеспечить всеобщность экологического контроля и неотвратимость ответственности. Это касается и взыскания платы в бесспорном или в безакцептном порядке; важно, чтобы в области экологии работал банковский механизм воздействия на юридических лиц и лиц, подвергнутых штрафам в административном порядке, а при необходимости устанавливалась или ужесточалась уголовная ответственность за экологические преступления, в том числе связанные с экоцидом.
Читателя заинтересует комментарий к разд. III «Экономический механизм охраны окружающей природной среды» и XIV «Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением». Мы давно отстаиваем преимущества экономических средств воздействия на злостных загрязнителей окружающей среды, установления лимитов на природопользование, платности эксплуатации природных ресурсов, экологического страхования, экономического стимулирования охраны среды. Не все здесь проработано в нормативно — правовых актах, с другой стороны, часто мешает заскорузлость, инертность сознания должностных лиц старой школы. Но перспектива ясна: экономические средства не уступают, а в ряде случаев и превосходят административно — правовые и уж тем более — командные методы экологического регулирования. На этом пути важны здравый смысл и золотая середина, чтобы не потерять цивилизованный государственный контроль в деле защиты природы. Контроль должен оставаться планомерным, повсеместным, равным ко всем видам собственности, справедливым. Этому в целом и посвящен институт возмещения вреда посредством предъявления экологических исков. В этой связи представляют интерес те положения Комментария, где наряду с административным обосновывается гражданско — правовой подход к использованию природных ресурсов, признанных Гражданским кодексом Российской Федерации имуществом (вещью) со многими вытекающими отсюда юридическими последствиями: свободой собственника, возможностью его ограничения в исключительно опасных для природы случаях, приоритетом горизонтальных (имущественных) отношений над вертикальными (командными), необходимостью материальной оценки конкретных ресурсов.
В Комментарии немало поучительных сравнений Закона с подобными актами других членов СНГ. Перспективна работа в Межпарламентской Ассамблее — ведь для экологии не должно быть государственных границ, препятствующих объединенным усилиям по предотвращению и ликвидации загрязнений. Из 24 модельных законов, намеченных к разработке, за Россией числится три четверти.
Вниманию читателя предлагается обширный вспомогательный аппарат, сгруппированный в приложения по каждому из разделов комментируемого Закона: пакеты нормативных актов, развивающих Закон на протяжении четырех лет (некоторые публикуются впервые), образцы документов, в том числе по материалам контрольной и судебной (арбитражной) практики. В комментариях к соответствующим разделам даются обзоры экологических законов стран СНГ и др., а также основная литература.
——————————-
Не приводятся.
Коротко об авторах: все они известные в экологии ученые Института законодательства и сравнительного правоведения, являются участниками ныне ведущихся работ по внесению изменений и дополнений в Закон об охране окружающей природной среды, двое из них — члены Высшего экологического совета при Комитете по экологии Государственной Думы.
Издание адресовано общественности, преподавателям и студентам юридических и иных вузов, работникам органов самоуправления, природо- и правоохранительных органов и учреждений. Что же касается законодателя, то Комментарий поможет ему прояснить дискуссионные вопросы, подойти к обоснованию новых законопроектов либо изменению, дополнению и толкованию принятых.
Это предисловие уместно завершить мыслью прекрасного писателя и защитника родной среды обитания Сергея Залыгина: